Ing. Jarmila Vidová, PhD. Katedra hospodárskej politiky, Národohospodárska fakulta Ekonomickej univerzity v Bratislave Politika ochrany hospodárskej súťaže Európskej únie Jedine konkurenčná súťaživosť umožňuje dlhodobo dosahovať optimálnu alokáciu zdrojov, technický pokrok a schopnosť pružne sa prispôsobovať meniacim sa podmienkam. Ekonomickým základom Európskej únie je spoločný trh s ústavne zaručeným voľným pohybom pracovnej sily, tovaru, služieb a kapitálu v rámci celého integrovaného priestoru. Garantom efektívnosti jeho fungovania je práve politika ochrany hospodárskej súťaže, ktorá v EÚ sa zakladá na koncepte tzv. regulovanej ekonomickej slobody. Význam politiky je daný tým, že jedine konkurenčná súťaživosť umožňuje dlhodobo dosahovať optimálnu alokáciu zdrojov, technický pokrok a schopnosť pružne sa prispôsobovať meniacim sa podmienkam. Zároveň zvyšovanie konkurencie v priestore jednotného trhu môže oslabiť konkurenčnú schopnosť jeho subjektov vo vzťahu k medzinárodnej konkurencii. Únia konkurenciu hľadá, ale zároveň sa jej obáva, čo odráža aj príslušná legislatíva a používané nástroje politiky ochrany hospodárskej súťaže, ktorá sa sústreďuje na tieto hlavné oblasti pôsobenia: eliminácia dohôd obmedzujúcich hospodársku súťaž, zneužívanie dominantného postavenia, kontrola podnikových fúzii, liberalizácia odvetví patriacich do skupiny prirodzených monopolov a monitorovanie štátnej pomoci. Politika ochrany hospodárskej súťaže patrí na základe vymedzenia Lisabonskej zmluvy do kategórie politík, s výlučnou právomocou Európskej únie. Podstatou politiky hospodárskej súťaže je uplatňovanie pravidiel, ktoré zabezpečujú, že podniky a spoločnosti navzájom poctivo súťažia. Politika má veľa prínosov: podporuje podnikateľstvo a efektivitu; rozširuje možnosti výberu pre spotrebiteľov; pomáha znižovať ceny a zvyšovať kvalitu.
Hlavnou prioritou už v prvých desaťročiach existencie Európskeho hospodárskeho spoločenstva, bolo postupné odstraňovanie štátom vytváraných prekážok medzi členskými štátmi. Pravidlá hospodárskej súťaže v Zmluve o EHS, najmä pravidlá antitrustovej politiky, sprevádzali a podporovali toto postupné odstraňovanie prekážok obchodu. Skutočne, vyjadrené slovami prvej správy o politike hospodárskej súťaže politika Spoločenstva musí v prvom rade predchádzať výmene zrušených vládnych obmedzení a prekážok za podobné opatrenia súkromnej povahy. V súlade s tým sa rozhodne presadzovali pravidlá antitrustovej politiky, aby sa zabránilo spoločnostiam umelo rozdeľovať vnútorný trh takými postupmi, ako je zdieľanie a rozdelenie trhu, cenová diskriminácia alebo zvyšovanie prekážok pre súbežné obchodovanie. Právny základ politiky ochrany hospodárskej súťaže Právnym základom pre realizáciu ochrany politiky hospodárskej súťaže je v súčasnosti Hlava VII Zmluvy o fungovaní EÚ Spoločné pravidlá pre hospodársku súťaž, zdaňovanie a aproximáciu práva, Kapitola 1 Pravidlá hospodárskej súťaže Oddiel 1 Pravidlá uplatňované na podniky a Oddiel 2 Pomoc poskytovaná štátmi. Rozhodnutia Komisie môže v súlade so Zmluvou o fungovaní Európskej únie preskúmať Súdny dvor Európskej únie. Ako preventívne opatrenie je vhodné vziať do úvahy možné dosahy na rozpočet, ktoré by pramenili z rozhodnutí Súdneho dvora Európskej únie. Tieto rozpočtové prostriedky sú určené na pokrytie nákladov v súvislosti s náhradou škody priznanou Súdnym dvorom Európskej únie žiadateľovi, ktoré vyplývajú zo súdnych konaní proti rozhodnutiam Komisie v oblasti hospodárskej súťaže. Keďže nemožno vopred stanoviť primeraný odhad finančného dosahu na všeobecný rozpočet, v tomto článku sa nachádza symbolický záznam p.m.. V prípade potreby Komisia navrhne dať k dispozícii rozpočtové prostriedky súvisiace so skutočnými potrebami prostredníctvom presunov alebo pomocou predbežného návrhu na zmenu a doplnenie rozpočtu. Príklady porušovania pravidiel hospodárskej súťaže: dohody medzi spoločnosťami, ktoré obmedzujú hospodársku súťaž zneužívanie dominantného postavenia fúzie, akvizície
finančná podporu (štátnu pomoc) pre súkromné spoločnosti od vlád členských štátov EÚ. Prvé prípady nedovoleného obmedzovania hospodárskej súťaže zacielené na prekážky súbežného dovozu dohodnuté medzi súkromnými firmami sa objavujú v 60. rokoch 20. storočia, je to predovšetkým priekopnícke rozhodnutie z roku 1964 proti dohode Grundig- Consten, ktorá viedla k rozdeleniu trhu a podstatným rozdielom v cene toho istého výrobku medzi Francúzskom a Nemeckom. V 70. rokoch 20. storočia, ako aj neskôr pokračovali rozsiahle donucovacie opatrenia v tejto oblasti, zamerané na také protisúťažné praktiky, ako sú kartelové dohody o rozdelení trhov. Zavedenie kontroly fúzií v roku 1989 jedného zo zásadných míľnikov posledných 40 rokov treba vidieť vo svetle kvalitatívneho skoku, ktorým prechádzal vnútorný trh na ceste k svojmu formálnemu vzniku 31. decembra 1992 po tom, ako v roku 1987 nadobudol platnosť Jednotný európsky akt. Politika hospodárskej súťaže zohľadnila novú realitu na trhu s väčším počtom príležitostí pre európske podniky na cezhraničné fúzie a akvizície aktív za štátnymi hranicami. Bola potrebná radikálna zmena a nariadenie o fúziách z roku 1989, ktorým sa ustanovovali jednotné kontaktné miesta pre preskúmanie fúzií a akvizícií s európskym významom. Koncom 90. rokov 20. storočia a začiatkom prvého desaťročia 21. storočia sa začala politika v oblasti nedovoleného obmedzovania hospodárskej súťaže razantne uberať smerom k prístupu zameranému na účinky najmä prostredníctvom prijatia prvej generácie pravidiel o dohodách medzi konkurentmi (horizontálne dohody) a o dohodách medzi rôznymi úrovňami distribučného reťazca (vertikálne dohody). Táto nová generácia antitrustových pravidiel umožnila Komisii pri zvažovaní súťažných a protisúťažných aspektov rôznych dohôd zamerať sa na tie, v ktorých sú účastníkmi podniky s trhovou silou, t. j. tam, kde by mohlo dôjsť k poškodeniu záujmov spotrebiteľa. Toto tiež umožnilo Komisii lepšie koncentrovať svoje obmedzené zdroje na najškodlivejšie dohody medzi podnikmi, ako sú kartely, ktoré skutočne nemajú žiadne účinky podporujúce hospodársku súťaž, preto sú v praxi vždy zakázané. Rovnako ako v prípade iných porušení zásad antitrustovej politiky podnikmi môže Komisia uložiť pokuty s cieľom odradiť od takéhoto konania. Zatiaľ čo boj proti závažným kartelovým dohodám sa dnes v plnej miere uznáva ako základný pilier politiky hospodárskej súťaže, nebolo tomu vždy tak, a Komisia zo začiatku postupovala krok za krokom v situácii, keď vo veľkej miere chýbali vnútroštátne zákony v oblasti antitrustovej politiky a ich presadzovanie voči kartelom. Pri jednej príležitosti bolo cieľom začať vyšetrovanie niekoľkých hlavných kartelov, ktoré boli obzvlášť škodlivé pre právny poriadok
Spoločenstva. Rok 2002, keď Súd prvého stupňa zrušil v relatívne rýchlom slede z dôvodu nedostatočnej ekonomickej analýzy a chýb v posúdení tri rozhodnutia Komisie o zákaze zlúčenia, bol zlomovým rokom pre politiku hospodárskej súťaže. Dlhodobým prínosom však bolo, že Komisia sa rozhodla rýchlo zdokonaliť svoje schopnosti vykonávať sofistikovanejšie ekonomické analýzy a to najmä prostredníctvom vytvorenia tímu špecializovaných ekonómov pod vedením hlavného ekonóma už v roku 2003. 1 Prijatie usmernenia o prioritách Komisie v oblasti presadzovania týkajúce sa protiprávneho bránenia prístupu dominantnými podnikmi znamenalo zakotvenie ekonomického prístupu zameraného na maximalizáciu prínosov pre spotrebiteľov do rámca presadzovania antitrustovej politiky. Uvedeným dokumentom sa vyjadruje, že dominantné firmy sú oprávnené rázne súťažiť v ťažiskových veciach a že Komisia sa zo zásady nebude sústreďovať na správanie, ktoré vedie k vyradeniu neefektívnych alebo menej efektívnych súperov z trhu za predpokladu, že ide o zaslúžený výsledok hospodárskej súťaže, napr. v kvalite výrobkov a služieb. Leniency program Dohody obmedzujúce hospodársku súťaž známe aj ako kartelové dohody alebo kartely patria k základným a najnebezpečnejším formám protisúťažného konania, ktoré sú v prípade odhalenia prísne postihované. Kartelisti vedomí si ilegálnosti svojho konania a vysokých finančných či v niektorých prípadoch trestných sankcií, neschopní však odolať možnému prospechu z takýchto dohôd, vyvíjajú nemalé úsilie, aby ich konanie zostalo utajené, resp. jeho odhalenie bolo výrazne sťažené. Obsolentné písomné formy kartelových dohôd boli postupne nahradené kartelmi založenými výlučne na ústnej či telefonickej komunikácii bez zanechávania evidencie, ktorá by mohla byť použitá ako dôkaz. V takýchto situáciách stojí pred súťažnými autoritami nesmierne ťažká, niekedy až nemožná úloha preukázať porušenie predpisov na ochranu hospodárskej súťaže účastníkom kartelovej dohody bez ich priamej spolupráce. 1 Zavedené v roku 2004 v nariadení Rady (ES) č. 139/2004 z 20. januára 2004 o kontrole koncentrácií medzi podnikmi (nariadenie ES o fúziách) (Ú. v. EÚ L 24, 29.1.2004, s. 1 22).
únie. 3, 4 Hlavným cieľom Leniency programu je motivácia jednotlivých účastníkov kartelu k Leniency program známy tiež pod slovenským označením program zhovievavosti, je považovaný za jeden z najvýznamnejších prostriedkov boja na odhaľovanie kartelov. 2 Rovnako z pohľadu podnikateľov - kartelistov ide o prelomový inštitút umožňujúci ukončiť nelegálne konanie a zároveň sa vyhnúť prísnym sankciám (rovnako aj trestným sankciám, prípadne diskvalifikácii vo vzťahu k verejnému obstarávaniu), prípadne ich výrazne zmierniť. Inšpirovaný americkou úpravou súťažného práva bol Leniency program implementovaný ako na komunitárnej, tak aj na vnútroštátnej úrovni jednotlivých členských štátov Európskej spolupráci so súťažnými autoritami pri odhaľovaní protisúťažného konania, a to výmenou za úplnú imunitu, prípadne za redukciu pokút, ktoré by inak kartelistovi hrozili. Nevyhnutnou súčasťou každej kartelovej dohody je existencia vzájomnej dôvery účastníkov, že predmetná dohoda bude všetkými stranami bez pochybností a výhrad dodržiavaná. Prostredníctvom inštitútu Leniency programu sa však vniesol medzi (potenciálnych) kartelistov významný destabilizačný prvok, ktorým je pochybnosť, že v určitom štádiu, nech už je pohnútka akákoľvek, bude pre kartelistu výhodnejšie spolupracovať so súťažným orgánom ako ďalej pokračovať v dodržiavaní dohody. Riziko, že niektorý z členov kartelu zradí a navyše unikne sankciám, zatiaľ čo ostatní členovia sú vystavení riziku vysokých pokút, nepochybne pôsobí odradzujúco už pri samotnom formovaní kartelu. Ak už aj dôjde k vytvoreniu kartelu, verejný záujem na odhalení dohody obmedzujúcej hospodársku súťaž prevažuje nad záujmom potrestania všetkých kartelistov. Záujem spotrebiteľov a občanov o to, aby sa odhalili a potrestali tajné kartely, prevažuje nad záujmom pokutovať podniky, ktoré Komisii umožnia odhaliť a potrestať uvedené praktiky. Zhovievavosť Leniency programu je možné vidieť v dvoch podobách, konkrétne v poskytnutí úplnej imunity kartelistovi voči pokute alebo v redukcii výšky pokuty. Neuložiť pokutu je možné iba jednému, a to prvému podnikateľovi, ktorý z vlastného podnetu, bez ohľadu na fázu prešetrovania alebo konania, poskytne PMÚ SR rozhodujúci dôkaz alebo predloží informácie a dôkazy rozhodujúce pre vykonanie cielenej inšpekcie, a ktorý zároveň 2 V Slovenskej republike je Leniency program upravený priamo v zákone č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len ZOHS ), konkrétne v ustanoveniach 38 ods. 10 a ods. 11 a v tzv. usmerneniach Protimonopolného úradu Slovenskej republiky (ďalej len PMÚ SR ) 3 Oznámením Komisie o oslobodení od pokút a znížení pokút v kartelových prípadoch, ÚV (2006) C 298/11 (ďalej len Oznámenie Komisie o imunite ) 4 Neuloženie alebo zníženie pokuty pri niektorých typoch dohôd obmedzujúcich súťaž podľa 38 ods. 10 a 11 Zákona (Leniency program),
ukončil účasť v karteli, nebol iniciátorom dohody a ani nenútil iného podnikateľa k účasti na dohode. Pre účely zníženia pokuty kartelistovi nie sú podmienky nastavené tak prísne, ako je tomu pri žiadosti o imunitu, keďže v tomto prípade môže byť žiadateľom ako vedúci, tak aj nútiaci člen kartelu. 5 V Slovenskej republike Leniency program nie je aplikovateľný na všetky typy kartelových dohôd. V zmysle ZOHS sa možnosť imunity, resp. zníženia pokút vzťahuje iba na tzv. horizontálne dohody, t.j. na podniky aktívne na rovnakej úrovni výrobného reťazca alebo distribučného systému. Rovnako je aplikácia Leniency programu obmedzená iba na typy dohôd obsahujúce: priame alebo nepriame určenie cien tovaru alebo iných obchodných podmienok; záväzok obmedzenia alebo kontroly výroby, odbytu, technického rozvoja alebo investícií, rozdelenie trhu alebo zdrojov zásobovania; znaky koluzívneho správania, v dôsledku ktorého podnikatelia koordinujú svoje správanie, najmä v procese verejného obstarávania. Záver Leniency program sa stal jedným z fundamentálnych inštrumentov v boji proti kartelom. Rovnako je však potrebné pripomenúť aj nedostatky tohto inštitútu, ktoré sú predmetom rozsiahlych debát právnickej obce. Každý subjekt poškodený kartelovou dohodou, či už ide o spotrebiteľov, zákazníkov alebo konkurentov, má možnosť domáhať sa náhrady škody na súdoch. Súkromnoprávne vymáhanie súťažného práva sa však dostáva do určitého konfliktu s Leniency programom. Podaním žiadosti o Leniency program de facto a de iure dochádza k priznaniu sa k účasti na protiprávnom konaní, ktoré s veľkou pravdepodobnosťou bolo na škodu určitým subjektom, a zároveň k poskytnutiu dôkazov, na základe ktorých je alebo by aspoň malo byť možné zistiť výšku spôsobenej škody. Každý žiadateľ o imunitu alebo redukciu pokuty sa teda zároveň vystavuje významnému riziku, že naňho budú podané súkromnoprávne žaloby. Leniency program predstavuje prelomový prvok v súťažnom práve, uľahčujúci súťažným autoritám odhaliť kartelové dohody, rovnako však aj poskytujúci členovi kartelu možnosť priznať sa k nelegálnemu konaniu bez hrozby postihu, prípadne za miernejšieho postihu. 5 Cenové dojednania konkurentov, t. j. kartelové dohody, patria medzi najzávažnejšie porušenia súťažných pravidiel, ktoré prinášajú prospech výlučne ich účastníkom a zvyšujú ceny pre spotrebiteľov. V prípade preukázania porušenia hrozí podnikateľom pokuta až do výšky 10% z obratu za predchádzajúce uzavreté účtovné obdobie. Uvedené nevylučuje možnosť účastníka zakázanej dohody obmedzujúcej súťaž získať plnú alebo čiastočnú imunitu z uloženia pokuty, ak splní podmienky stanovené zákonom (Program zhovievavosti Leniency program).
Literatúra 1. Zmluva o fungovaní Európskej únie 2. Bracjun, A. Hospodárska politika Európskej únie. 2008. 3. Nariadení Rady (ES) č. 139/2004 z 20. januára 2004 o kontrole koncentrácií medzi podnikmi (nariadenie ES o fúziách) (Ú. v. EÚ L 24, 29.1.2004, s. 1 22). 4. Oznámením Komisie o oslobodení od pokút a znížení pokút v kartelových prípadoch, ÚV (2006) C 298/11 5. http://www.antimon.gov.sk/files/30/2009/leniency5(k).rtf Ing. Jarmila Vidová, PhD. Katedra hospodárskej politiky, Národohospodárska fakulta Ekonomickej univerzity v Bratislave Dolnozemská cesta č. 1, 851 04 Bratislava vidova@dec.euba.sk