EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli 24.10.2017 C(2017) 7251 final Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb (RÚ) Továrenská 7, P.O. BOX 40 828 55 Bratislava 24 Slovensko Do pozornosti pán Vladimír Kešjar predseda Fax: +421 2 52 932 096 Vážený pán Kešjar, Vec: Rozhodnutie Komisie vo veci SK/2017/2010: Veľkoobchodné služby ukončenia hlasového volania v individuálnych mobilných sieťach na Slovensku nápravné opatrenia Otvorenie II. fázy vyšetrovania podľa článku 7 smernice 2002/21/ES zmenenej smernicou 2009/140/ES 1. POSTUP Komisia 25. septembra 2017 zaregistrovala notifikáciu slovenského regulačného orgánu (Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb RÚ) 1 o terminačných poplatkoch na veľkoobchodnom trhu ukončenia hlasového volania v individuálnych mobilných sieťach 2. 1 2 Podľa článku 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica), (Ú. v. ES L 108, 24.4.2002, s. 33) zmenenej smernicou 2009/140/ES (Ú. v. EÚ L 337, 18.12.2009, s. 37) a nariadením (ES) č. 544/2009 (Ú. v. EÚ L 167, 29.6.2009, s. 12). Zodpovedá trhu 2 podľa odporúčania Komisie 2014/710/EÚ z 9. októbra 2014 o relevantných trhoch výrobkov a služieb v sektore elektronických komunikácií podliehajúcich regulácii ex ante v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (ďalej len odporúčanie o relevantných trhoch ) (Ú. v. EÚ L 295, 11.10.2014, s. 79). Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111
Dňa 4. októbra 2017 bola RÚ zaslaná žiadosť o informácie 3 a odpoveď na ňu bola doručená 9. októbra 2017. Dňa 10. októbra 2017 bola RÚ zaslaná žiadosť o doplňujúce informácie a odpoveď na ňu bola doručená 11. októbra 2017. 2. OPIS NAVRHOVANÉHO OPATRENIA 2.1. Súvislosti Komisia bola v novembri 2016 informovaná o štvrtom preskúmaní trhu v rámci veci SK/2016/1955. RÚ na území Slovenska vymedzil štyri relevantné trhy ukončenia volania v mobilných sieťach, ktoré zodpovedajú sieťam štyroch existujúcich prevádzkovateľov mobilných sietí (Slovak Telekom, Orange Slovensko, O2 Slovakia a SWAN Mobile), pričom ich určil ako operátorov s významným vplyvom na trhu. RÚ všetkým operátorom s významným vplyvom na trhu uložil tieto povinnosti: i) prístup k špecifickým sieťovým zariadeniam, ii) transparentnosť, iii) nediskriminácia a iv) regulácia cien na základe metodiky nákladového modelu BU- LRIC pure. RÚ špecifikoval, že terminačné poplatky sa majú stanoviť v osobitnom postupe 4 a že ukončenie volania pochádzajúcich z územia mimo EÚ/EHP je vyňaté z povinnosti cenovej regulácie. Komisia vydala stanovisko bez pripomienok 5. 2.2. Notifikované opatrenie 2.2.1. Terminačné poplatky Notifikovaný návrh opatrenia sa týka návrhu stanoviť maximálnu cenu za ukončenie volania v jednotlivých mobilných sieťach (MTR) operátorov Slovak Telekom, Orange Slovakia, O2 Slovakia a SWAN Mobile od januára 2018. RÚ navrhuje, aby prví traja uvedení operátori uplatňovali maximálnu cenu 0,00825 EUR za minútu až do vydania nového rozhodnutia o regulácii cien, pričom SWAN Mobile môže uplatňovať asymetrickú maximálnu cenu vo výške 0,00908 EUR za minútu do 30. septembra 2019 6. Sadzba 0,00825 EUR za minútu, ktorú majú uplatňovať Slovak Telekom, Orange Slovakia a O2 Slovakia, sa vypočítala pomocou modelu BU-LRIC opísaného v ďalšej časti. RÚ svoj návrh stanoviť asymetrickú MTR pre SWAN Mobile opodstatnil na základe odôvodnenia 17 a bodu 10 odporúčania o terminačných poplatkoch, pričom uviedol argument, že SWAN je novým účastníkom mobilného trhu, ktorý naň vstúpil v roku 2015, a preto na ňom nepôsobil dlhšie než štyri roky. 3 4 5 6 V súlade s článkom 5 ods. 2 rámcovej smernice. Aktuálne MTR oznámené v rámci prípadu SK/2013/1462 [rozhodnutie C(2013) 3830] sú výsledkom uplatnenia metodiky BU-LRIC pure a predstavujú 1,226 EUR/cent per min. K(2016) 8842. RÚ v odpovedi na žiadosť o informácie vysvetlil, že SWAN Mobile v súčasnosti uplatňuje symetrickú sadzbu 1,226 EUR/cent za minútu na základe dohody, ktorú podpísali všetci prevádzkovatelia mobilných sietí. 2
RÚ tvrdí, že SWAN Mobile má nízky podiel na trhu, vysoké vstupné náklady na vytvorenie zákazníckej základne a obmedzené pridelené frekvenčné spektrum (výlučne v pásme 1 800 MHz 7 ) v porovnaní s ostatnými prevádzkovateľmi mobilných sietí 8. RÚ dospel k záveru, že operátorovi SWAN Mobile vznikajú pre existujúce strategické a hospodárske prekážky na trhu s ukončením volania v mobilných sieťach 9 vyššie jednotkové náklady na ukončenie volania než ostatným trom prevádzkovateľom mobilných sietí. Maximálna MTR, ktorú má uplatňovať SWAN Mobile, sa určila na základe údajov, ktoré uverejnil Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC), z januára 2016 (Termination rates at European level, január 2016). RÚ konkrétne vypočítal maximálnu asymetrickú cenu pre SWAN Mobile ako aritmetický priemer uplatniteľných poplatkov za ukončenie volania v krajinách, ktoré používajú metodiku BU-LRIC pure 10, čo zodpovedá sume 0,00908 EUR za minútu. Rozdiel medzi MTR operátora SWAN Mobile (vyplývajúcimi z priemerných MTR získaných metodikou EÚ BU-LRIC) a MTR stanovenými pre ostatných troch mobilných operátorov (cena vyplývajúca z modelu BU-LRIC) je 0,00083 EUR, teda približne 10 %. RÚ tvrdí, že zobral do úvahy potrebu odstrániť prekážky vstupu nového účastníka, pričom asymetrická MTR nepresahuje terminačný poplatok priemerného európskeho efektívneho operátora. Ďalej tvrdí, že podmienky uplatňovania asymetrie v prospech operátora SWAN Mobile bude pravidelne monitorovať a že miera povolenej asymetrie sa prehodnotí na základe aktuálneho vývoja (trendov) na relevantnom trhu. Podľa RÚ sa skutočné náklady SWAN Mobile na ukončenie volania rovnajú poplatku za ukončenie volania na základe BU-LRIC pure, ako sa stanovuje v návrhu rozhodnutia o regulácii cien pre ostatných troch prevádzkovateľov mobilných sietí, plus dodatočným nákladom súvisiacim s využívaním národnej roamingovej služby. RÚ vysvetlil, že SWAN Mobile v čase výpočtu terminačných poplatkov v mobilnej 7 8 9 10 RÚ v odpovedi na žiadosť o informácie objasnil, že zohľadnil, že pred rokom 2013 nebolo možné prideliť jednotlivé frekvencie na základe trhového mechanizmu (elektronická aukcia) a jednotlivé frekvenčné pásma boli operátorom prideľované podľa výberového konania, ktorých súčasťou bola aj podmienka rovnomerného pridelenia frekvenčného spektra. Spoločnosť SWAN vstúpila na trh až v období, kedy na trhu pôsobili traja operátori, ktorí využívali časť frekvenčného spektra, ktorá im podľa podmienok výberového konania bola udelená rovnomerne, je táto skutočnosť diskriminačnou pre samotnú spoločnosť SWAN. RÚ uviedol, že keď SWAN Mobile vstúpil na trh v druhej polovici roka 2015, jeho podiel na vysoko penetrovanom trhu mobilnej komunikácie určený podľa počtu aktívnych SIM kariet bol k 30. júnu 2016 3,23 %, pričom podiely jeho konkurentov sa pohybovali na úrovni nad 28 %. RÚ spomenul prekážky vstupu ďalšieho mobilného operátora na trh, konkrétne strategické prekážky, napr. obmedzené frekvenčné spektrum, stabilná pozícia troch etablovaných operátorov na trhu, zotrvačnosť zákazníkov pri zmene mobilného operátora, vysoká miera penetrácie trhu so SIM kartami, ktorá k 30. júnu 2016 dosiahla 110,8 %, hospodárske prekážky, napríklad úhrady za pridelené frekvencie, investičná náročnosť, vysoké počiatočné náklady na vybudovanie zákazníckej základne, technické a časové prekážky, napr. dynamika technologického vývoja, časovo náročné zriadenie verejnej mobilnej siete a čas potrebný na získanie významného počtu zákazníkov. Do výpočtu sa zahrnuli tieto krajiny: Belgicko, Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Francúzsko, Grécko, Chorvátsko, Luxembursko, Maďarsko, Malta, Nórsko, Poľsko, Portugalsko, Rakúsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko, Spojené kráľovstvo, Španielsko, Švédsko, Taliansko. 3
sieti nemal dostatočný počet zákazníkov (približne 98 000) a jeho vlastná sieť pokrývala populáciu Slovenska len čiastočne. Ďalej objasnil, že držiteľ individuálneho povolenia na využívanie frekvencií v pásme 1 800 MHz, ako napríklad SWAN Mobile, je povinný zabezpečiť pokrytie svojou vlastnou sieťou 25 % populácie Slovenskej republiky najneskôr do 31. decembra 2015 a 50 % populácie Slovenskej republiky najneskôr do 31. decembra 2018. Na zabezpečenia služieb celoplošne SWAN Mobile v súčasnosti využíva národnú roamingovú službu, ktorú mu poskytuje sieť Orange, čo pre SWAN Mobile znamená dodatočné náklady. 2.2.2. Model BU-LRIC Model BU-LRIC vychádza z predpokladu siete teoretického efektívneho operátora, ktorý dnes vstupuje na trh. RÚ odhadol náklady na jednotlivé kategórie aktív (sieťové prvky rádiovej prístupovej siete, chrbticová sieť a prvky prenosovej siete), nepriame sieťové náklady, veľkoobchodná fakturácia a prirážky k pracovnému kapitálu. Na základe vstupných údajov od operátorov sa vypočítali priemerné hodnoty prirážok, ktoré sa potom aplikovali na náklady na zariadenia v modeli podľa vzostupnej metodiky. RÚ tvrdí, že tieto náklady sa preto zahrnuli do cien za ukončenie volania, len ak potrebná dodatočná kapacita bola dôsledkom poskytnutia služby ukončenia, čo si vyžaduje vybudovanie nových zariadení (v modeli podľa vzostupnej metodiky), ktoré tvoria základ výpočtu dodatočných nákladov. RÚ vzhľadom na náklady na spektrum vyhlásilo, že v modeli sa nezohľadňujú náklady na získanie spektra, pretože nie je možné určiť, ktorá časť spektra je spojená s dodatočnou kapacitou potrebnou na poskytnutie služby ukončenia. Hoci sa rozmanité prídely frekvencie nejavia ako náklady na spektrum, RÚ zastáva názor, že sieťové náklady sa líšia v dôsledku vyššieho alebo nižšieho počtu potrebných základňových staníc 11. RÚ zohľadnil túto skutočnosť pri odlišných terminačných poplatkoch štvrtého mobilného operátora (SWAN Mobile), ktorého rádiové frekvenčné spektrum sa výrazne líši od frekvenčného spektra prideleného pôvodným operátorom s významným vplyvom na trhu. Ďalej tvrdí, že objektívna fyzická nedostupnosť frekvenčných pásiem pre SWAN Mobile znamená, že tento operátor by nebol schopný poskytovať konkurencieschopné služby bez využívania národných roamingových služieb. 12 11 12 RÚ na základe prideleného frekvenčného spektra vo svojej odpovedi na žiadosť o informácie uviedol, že priemerný mobilný operátor využíva frekvencie v pásme 900/1 800 MHz na účely technológie GSM, v pásme 1 900/2 100 MHz na účely UMTS a pásme 800/1800/2600 MHz na účely technológie LTE. RÚ vypočítal hodnoty ako priemer vstupných údajov, ktoré mu poskytli operátori v rámci zberu údajov. RÚ v odpovedi na žiadosť o informácie uviedol, že sa nezohľadnili v modeli z týchto dôvodov: predpoklad, že teoretický efektívny operátor nie je zákazníkom národnej roamingovej služby, a neistota vzhľadom na náklady národnej roamingovej služby v čase výpočtu ceny za ukončenie volania. 4
2.2.3. WACC Spolu s notifikovaným opatrením RÚ posúdil aj vážené priemerné náklady na kapitál (WACC) a navrhuje stanoviť ich na úrovni 5,76 % pomocou parametrov opísaných v tabuľke ďalej, ale prispôsobiť kapitálovú štruktúru na teoretického efektívneho operátora 13. Parametre a hodnoty, pomocou ktorých RÚ vypočítal WACC RÚ vypočítal náklady na vlastný kapitál pomocou modelu oceňovania kapitálových aktív: Re = Rf + β (Rm Rf) + SP pričom Re sú náklady na vlastný kapitál, Rf je výnosnosť bezrizikovej investície, β je beta koeficient a Rm priemerná návratnosť trhového portfólia. SP je prirážka za veľkosť uverejňovaná ročne v štúdii Duff & Phelps: Valuation Handbook. Podľa RÚ táto prirážka odráža riziko rozdielnosti návratnosti akcií operátora z dlhodobého hľadiska v závislosti od veľkosti podnikov podľa uvedenej štúdie a ktorá je odvodená od trhovej kapitalizácie spoločností kótovaných na americkej burze cenných papierov. Táto prirážka zodpovedá %. Z notifikácie a z odpovedí na žiadosť o informácie nie je jasné, ako RÚ dospel k % prirážke k WACC a jej opodstatneniu. Pokiaľ ide o beta koeficient vlastného kapitálu, z notifikácie, ako aj odpovedí na žiadosť o informácie nie je jasné, či RÚ použil 13 Podľa poskytnutých údajov sa kapitálová štruktúra podľa všetkého vypočíta tak, že sa najprv určí medián úrovní kapitálových štruktúr operátorov v porovnateľnej skupine ( %). Potom sa vypočíta medián kapitálových štruktúr troch slovenských operátorov (Orange, O2 a Swan), výsledkom je hodnota %. Výsledná hodnota kapitálovej štruktúry sa vypočíta ako priemer týchto dvoch hodnôt (teda % a %), čo zodpovedá %, a teda mierne nižšiemu celkovému WACC. 5
hodnotu beta hodnotu beta na 1. %, ako sa uvádza v tabuľke, alebo zaokrúhlil odhadovanú 3. POSÚDENIE Komisia preskúmala notifikáciu a ďalšie informácie, ktoré poskytol RÚ. Navrhované opatrenie RÚ týkajúce sa veľkoobchodného trhu so službami ukončenia volania v individuálnych mobilných sieťach na Slovensku patrí do rozsahu pôsobnosti článku 7a ods. 1 rámcovej smernice. Navrhované opatrenie, v ktorom sa ukladajú regulačné povinnosti podnikom s významným vplyvom na trhu na Slovensku, môže mať vplyv priamy či nepriamy, skutočný alebo potenciálny na schopnosť podnikov usadených v iných členských štátoch ponúkať služby elektronickej komunikácie. Notifikácia RÚ obsahuje opatrenia, ktoré majú významný vplyv na operátorov alebo používateľov v iných členských štátoch. Okrem iného ide aj o opatrenia, ktoré ovplyvňujú ceny pre používateľov. Takéto navrhované opatrenie preto môže mať vplyv na charakter obchodu medzi členskými štátmi. Komisia má vážne pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť navrhovaného opatrenia RÚ v jeho súčasnej podobe s právom EÚ, a najmä s požiadavkami uvedenými v článku 8 ods. 4 a článku 13 ods. 2 prístupovej smernice v spojení s článkom 8 a článkom 16 ods. 4 rámcovej smernice. Komisia sa ďalej domnieva, že v tomto štádiu by navrhované opatrenie mohlo vytvárať prekážky na vnútornom trhu. Komisia zastáva názor, že notifikované navrhované opatrenie patrí do právomoci Komisie zabezpečovať jednotné uplatňovanie nápravných opatrení v zmysle článku 7a rámcovej smernice, keďže cieľom oznámených opatrení je uložiť povinnosť operátorovi v spojení s článkami 9 až 13 prístupovej smernice. Komisia v tejto súvislosti vyjadruje vážne pochybnosti z týchto hlavných dôvodov: Terminačné poplatky v mobilnej sieti, ktoré má uplatňovať SWAN Mobile Komisia konštatuje, že sa navrhuje stanovenie MTR pre operátora SWAN Mobile v období 1. január 2018 až 30. september 2019 v hodnote 0,00908 EUR za minútu. Táto sadzba presahuje sadzbu podľa BU-LRIC v hodnote 0,00825 EUR za minútu stanovenú pre ostatných troch operátorov s významným vplyvom na trhu v tom istom období o približne 10 %, pričom treba mať na pamäti, že spoločnosť SWAN Mobile doteraz účtovala poplatky symetricky s poplatkami ostatných operátorov s významným vplyvom na trhu na základe obchodnej dohody. Navrhovaná MTR pre nového účastníka SWAN Mobile nie je stanovená na symetrickej úrovni zodpovedajúcej nákladom efektívneho operátora (na rozdiel od terminačných poplatkov stanovených pre troch etablovaných prevádzkovateľ mobilných sietí). Komisia sa domnieva, že v tomto štádiu nie je takáto asymetria primerane opodstatnená vyššími prírastkovými jednotkovými nákladmi nového účastníka na mobilnom trhu, keď sa porovná s modelom efektívneho operátora, ako sa vysvetľuje ďalej. 6
Dodržanie ustanovení článku 8 ods. 4 a článku 13 ods. 2 prístupovej smernice v spojení s článkom 8 rámcovej smernice a článku 16 ods. 4 rámcovej smernice Komisia odkazuje na článok 8 ods. 4 a článok 13 ods. 2 prístupovej smernice, v ktorých sa od národných regulačných orgánov vyžaduje, aby i) uložili nápravné opatrenia, ktoré sú založené na povahe zisteného problému, primerané a zdôvodnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice, a ii) v súvislosti s uložením povinnosti regulácie cien zabezpečili, že zvolený mechanizmus návratnosti nákladov bude slúžiť na podporu efektívnosti a udržateľnej hospodárskej súťaže a bude maximalizovať prínosy pre spotrebiteľa. Komisia navyše odkazuje na článok 16 ods. 4 rámcovej smernice, v ktorom sa od národných regulačných orgánov vyžaduje, aby podnikom s významným vplyvom na trhu uložili primerané regulačné povinnosti. Komisia okrem toho zdôrazňuje, že podľa článku 8 ods. 3 rámcovej smernice národné regulačné orgány musia prispievať k rozvoju vnútorného trhu vzájomnou spoluprácou, spoluprácou s Komisiou a s BEREC transparentným spôsobom s cieľom zabezpečiť nielen rozvoj jednotných regulačných postupov, ale aj jednotné uplatňovanie rámcovej smernice a špecifických smerníc (ďalej len spoločné označenie regulačný rámec ). V tejto súvislosti Komisia zdôrazňuje, že môže vydávať odporúčania 14 týkajúce sa harmonizovaného uplatňovania regulačného rámca v záujme podpory dosahovania cieľov stanovených v článku 8 rámcovej smernice. Komisia si uplatňuje toto právo najmä vtedy, ak zistí, že nezrovnalosti pri plnení regulačných úloh národnými regulačnými orgánmi v rámci regulačného rámca môžu vytvoriť prekážku na vnútornom trhu. Presne v tejto súvislosti Komisia s cieľom zabezpečiť správny a jednotný výklad a uplatňovanie relevantných ustanovení regulačného rámca v celej EÚ prijala odporúčanie o terminačných poplatkoch, v ktorom stanovila jednotnú koncepciu, podľa ktorej by národné regulačné orgány mali postupovať pri plnení povinnosti cenovej regulácie terminačných poplatkov v pevných a mobilných sieťach. Komisia zastáva názor, že povinnosť nákladovej orientácie na základe metodiky BU-LRIC pure najlepšie podporuje hospodársku súťaž, pretože okrem iného predstavuje záruku maximálneho prospechu všetkých používateľov z hľadiska výberu, ceny a kvality, v súlade s článkom 8 ods. 2 rámcovej smernice. Navyše konštatuje, že terminačné poplatky v mobilných sieťach založené na modeli BU- LRIC pure prispievajú k vytváraniu rovnakých podmienok pre operátorov pretože odstraňujú narušenia hospodárskej súťaže na trhoch s ukončením volania. Komisia má vážne pochybnosti, či vyššia MTR operátora SWAN Mobile, ktorej dôsledkom je cenová asymetria oproti MTR ostatných troch prevádzkovateľov mobilných sietí založených na metodike BU-LRIC pure je v súlade s regulačným rámcom. Komisia uznáva, že bod 10 odporúčania o terminačných poplatkoch, na ktorý sa odvoláva samotný RÚ, umožňuje národným regulačným orgánom preukázať, že novému prevádzkovateľovi mobilnej siete vznikajú vyššie jednotkové náklady pretože jeho prevádzka nedosahuje minimálny efektívny rozsah. 14 V súlade s článkom 19 rámcovej smernice. 7
Komisia však v tomto štádiu nevidí žiadne vyššie prírastkové jednotkové náklady na ukončenie volania, ktoré by vznikali spoločnosti SWAN Mobile, než náklady, ktoré vznikajú operátorom s významným vplyvom na trhu, ktorých nákladovo efektívne poplatky sa stanovili na základe BU-LRIC pure vo výške 0,00825 EUR za minútu. RÚ neposkytlo vyžiadané vlastné jednotkové náklady operátora SWAN Mobile (pri ukončení volania v jeho vlastnej sieti), ale uviedlo len, že: náklady spoločnosti SWAN v súčasnosti predstavujú výšku terminačného poplatku, ktorý je uvedený v platnom cenovom rozhodnutí a výšku ďalších dodatočných nákladov, ktoré súvisia s využívaním služby národného roamingu. Vzhľadom na dodatočné náklady, ktoré súvisia s využívaním služby národného roamingu a dodatočné náklady na budovanie siete a vytváranie zákazníckej základne, ktoré RÚ zohľadnil pri výpočte asymetrického terminačného poplatku spoločnosti SWAN Mobile, RÚ neopodstatnil, ako sa tieto náklady týkajú poskytovania služby ukončenia volania zo strany SWAN Mobile, do akej miery skutočne vznikajú a či sú citlivé na volania, a teda relevantné pre výpočet terminačných poplatkov. RÚ jednoducho použil európsku referenčnú hodnotu na výpočet asymetrickej úrovne poplatku operátora SWAN Mobile. Pokiaľ ide o národné roamingové náklady, Komisia sa domnieva, že hostiteľský prevádzkovateľ mobilnej siete a nový účastník SWAN Mobile poskytujú tie isté služby ukončenia volania, pretože obidvaja operátori využívajú tú istú mobilnú sieť na základe veľkoobchodnej služby národného roamingu. Preto nový účastník môže profitovať z tých istých úspor z rozsahu a/alebo sortimentu ako hostiteľský prevádzkovateľ mobilnej siete, a teda dosiahnuť rovnaké jednotkové náklady bez ohľadu na skutočný podiel na trhu 15. V tomto danom prípade by cenové rozdiely medzi hostiteľským prevádzkovateľom mobilnej siete a operátormi odplatne využívajúcimi národný roaming mohli závisieť aj od dohodnutej sadzby za čas volania. S výnimkou situácie, že veľkoobchodný trh prístupu a zostavenia volania do mobilných sietí nie je skutočne konkurencieschopný, terminačné poplatky podľa dohody o národnom roamingu by za bežných okolností nemali presiahnuť terminačné poplatky hostiteľského prevádzkovateľa mobilných sietí. RÚ neposkytol žiadne informácie o obchodných podrobnostiach dohody o národnom roamingu. Vzhľadom na údajné vyššie náklady, ktoré vznikajú operátorovi SWAN Mobile v súvislosti s menším rozsahom frekvenčného spektra, sa Komisia domnieva, že argumentácia RÚ nie je v súlade s požiadavkami bodu 10 odporúčania o terminačných poplatkoch, pretože RÚ neposkytol dostatočné vysvetlenie údajných výrazných rozdielov medzi nákladmi spoločnosti SWAN Mobile a ostatných prevádzkovateľov mobilných sietí v dôsledku prideľovania frekvenčného spektra. Konkrétne neobjasnil, do akej miery má rozdiel pri prideľovaní frekvenčného spektra vplyv na rozdiel v nákladoch na poskytovanie služby ukončenia volania v mobilnej sieti. RÚ namiesto toho jednoducho použil referenčnú hodnotu na výpočet asymetrickej úrovne poplatkov operátora SWAN Mobile. Navyše, keďže sa frekvenčné spektrum na Slovensku pridelilo pomocou trhového mechanizmu (aukcia prebehla v roku 2013), všetky údajné rozdiely v nákladoch súvisiace s 15 Pozri vec FR/2012/1304. 8
frekvenčným pásmom vyplývajú zo samotného systému a sú pravdepodobne výrazne znížené alebo úplne odstránené. Komisia ďalej konštatuje, že RÚ nedokázal preukázať priamu súvislosť medzi i) vyššími terminačnými poplatkami operátora SWAN Mobile a ii) jeho vyššími prírastkovými jednotkovými nákladmi v porovnaní s modelovým operátorom. Preto má vážne pochybnosti, či by asymetrická MTR operátora SWAN Mobile nebola v rozpore s článkom 8 ods. 4 a článkom 13 ods. 2 prístupovej smernice v spojení s článkom 8 a článkom 16 ods. 4 rámcovej smernice. Takáto neopodstatnená asymetria by vskutku mala za následok vyššie MTR pre iných etablovaných operátorov i nových účastníkov, čo by zas viedlo k vyšším maloobchodným cenám a súvisiacim stratám výhod pre zákazníkov. Dodržanie zásady nediskriminácie podľa článku 8 ods. 5 písm. b) rámcovej smernice Zásada nediskriminácie je všeobecnou zásadou práva EÚ, ide o povinnosť rovnakého zaobchádzania v podobných situáciách. V súvislosti s regulačným rámcom sa v článku 8 ods. 5 písm. b) rámcovej smernice ukladá národným regulačným orgánom povinnosť uplatňovať okrem iného nediskriminačné regulačné zásady, aby za podobných okolností nedochádzalo k diskriminácii pri zaobchádzaní s operátormi. Komisia v tomto štádiu zastáva názor, že asymetrické terminačné poplatky, ktoré navrhuje RÚ, by mali za následok cenovú diskrimináciu ostatných troch prevádzkovateľov mobilných sietí voči spoločnosti SWAN Mobile, pretože všetci operátori poskytujú tú istú službu ukončenia volania v tej istej mobilnej sieti a RÚ nepredložil primerané odôvodnenie, pokiaľ ide o objektívne cenové rozdiely, ktoré by opodstatňovali asymetrické terminačné poplatky v prospech SWAN Mobile. Vytváranie prekážok na vnútornom trhu Navrhované opatrenie RÚ by veľmi pravdepodobne viedlo k vytvoreniu prekážky na vnútornom trhu, keďže na základe zásady volanie platí volajúca strana by SWAN Mobile mohol účtovať vyššie veľkoobchodné terminačné poplatky za volania prichádzajúce z iných členských štátov než ostatní traja prevádzkovatelia mobilných sietí, a to na úkor operátorov a ich zákazníkov, ktorí by museli znášať vyššie poplatky na Slovensku. Komisia okrem toho poukazuje na to, že vo väčšine členských štátov bolo novým účastníkom po ich vstupe na trh uložené symetrické nápravné opatrenie týkajúce sa regulácie cien. Rôzne regulačné prístupy zo strany národných regulačných orgánov v Únii by ohrozili vývoj jednotnej koncepcie pri terminačných poplatkoch na vnútornom trhu. Komisia ďalej konštatuje, že MTR stanovené na efektívnej úrovni prispievajú k vytváraniu rovnakých podmienok nielen na vnútroštátnej úrovni, ale aj na úrovni EÚ tým, že odstraňujú narušenia hospodárskej súťaže medzi pevnými a mobilnými sieťami. Prirážka za veľkosť podniku vo výpočte WACC Komisia poznamenáva, že RÚ vypočítava náklady na vlastný kapitál použitím prirážky ( prirážka za veľkosť ), ktorá odráža riziko rozdielnosti návratnosti akcií operátora z dlhodobého hľadiska v závislosti od veľkosti podnikov. 9
Komisia sa v tomto štádiu domnieva, že takáto prirážka nie je v súlade s príslušnými ustanoveniami regulačného rámca, a to z dôvodov vysvetlených ďalej v texte. Súlad s článkom 8 ods. 2 písm. a) a článkom 8 ods. 5 písm. d) rámcovej smernice Keďže vážené priemerné náklady na kapitál sú zložkou nákladovo orientovanej ceny, ktorú má uplatňovať operátor s významným vplyvom na príslušnom trhu, národné regulačné orgány sú podľa článku 8 rámcovej smernice, ako aj článkov 13 ods. 1 a 2 prístupovej smernice povinné uložiť povinnosť regulácie nákladov, ktorá spĺňa ciele týkajúce sa podpory efektívnych investícií vrátane investícií do sietí novej generácie a, umožňuje primeranú mieru návratnosti adekvátneho vloženého kapitálu, a zároveň podporuje efektívnosť a udržateľnú hospodársku súťaž a maximalizáciu prínosov pre spotrebiteľa z hľadiska výberu, ceny a kvality [článok 8 ods. 2 písm. a) a článok 8 ods. 5 písm. d) rámcovej smernice]. Konkrétne v článku 8 ods. 5 písm. d) rámcovej smernice sa stanovuje, že národné regulačné orgány podporujú efektívne investície a inovácie, čím sa zároveň zabezpečí zachovanie konkurencieschopnosti na trhu. V tejto súvislosti má Komisia vážne pochybnosti o tom, či by sa v rámci notifikovaného WACC skutočne zohľadnili v súčasnosti prevládajúce podmienky hospodárskej súťaže na relevantných aj kapitálových trhoch na Slovensku s prihliadnutím na riziko, ktoré znášajú investičné podniky, a prispelo sa k potrebnej spoľahlivosti relevantného parametra použitého na stanovenie nákladovo orientovaných cien operátorov s významným vplyvom na trhu (v tomto prípade MTR). Konkrétne Komisia konštatuje, že RÚ vypočítava náklady na vlastný kapitál použitím prirážky ( prirážka za veľkosť ), ktorá odráža riziko rozdielnosti návratnosti akcií operátora z dlhodobého hľadiska v závislosti od veľkosti podnikov, ktorá je definovaná podľa štúdie autorov Duff a Phelps: Valuation Handbook a ktorá je odvodená od trhovej kapitalizácie spoločností kótovaných na americkej burze cenných papierov. Takáto prirážka predstavuje percentuálneho bodu a viedla by k zvýšeniu nominálneho odhadu WACC pred zdanením pre mobilné trhy približne o 28 % (WACC pred zdanením vo výške %). Vo svojej odpovedi na žiadosť o informácie RÚ objasnil, že v podstate pridáva prirážku ku vzorcu pre WACC, aby vykompenzoval relatívne menšiu veľkosť slovenských operátorov a skutočnosť, že sú vystavení väčšiemu riziku v porovnaní s európskymi operátormi zahrnutými do porovnateľnej skupiny, ktorá sa použila pri výpočte beta koeficientu. RÚ uvádza, že keďže slovenskí operátori sú menší, investori sú vystavení väčšiemu riziku, a preto by sa do obvyklého vzorca pre WACC mala pridať prirážka. Po prvé, v protiklade s tým, čo tvrdil RÚ, takúto prirážku za veľkosť iné národné regulačné orgány v EÚ bežne neuplatňujú a podľa názoru Komisie nepredstavuje bežný regulačný postup. Po druhé, Komisia v tejto fáze nepovažuje odôvodnenie prirážky za veľkosť, ktoré poskytol RÚ, za dostatočné. Komisia pripomína, že tradičné parametre vzorca pre WACC (prirážka za veľkosť k nim nepatrí) by mali byť schopné v plnej miere 10
zohľadniť nediverzifikovateľné riziko firiem vrátane rizika slovenských firiem. Akékoľvek ďalšie diverzifikovateľné (t. j. nesystémové) riziko spojené s investovaním do slovenských firiem by teoreticky mohlo byť oddiverzifikované investovaním do firiem v iných krajinách alebo v iných odvetviach. Podľa všetkého RÚ už zachytil prirodzené nediverzifikovateľné riziko slovenských operátorov týmito spôsobmi: a) použitím slovenských štátnych dlhopisov na určenie výnosnosti bezrizikovej investície; b) zohľadnením kapitálovej štruktúry [DebtValue/(DebtValue + EquityValue)] slovenských regulovaných podnikov v celkovej hodnote kapitálovej štruktúry. Okrem toho by na zachytenie špecifických podnikových rizík bolo vhodnejšie, keby RÚ namiesto použitia porovnateľnej skupiny vypočítal beta koeficient slovenských regulovaných podnikov. Komisia v tejto súvislosti konštatuje, že z notifikovaného návrhu opatrenia a odpovedí na žiadosti o poskytnutie informácií nie je jasné, či RÚ v skutočnosti beta koeficient vlastného kapitálu upravil (jeho zaokrúhlením nahor z 0,82 na 1), čo len zvyšuje pochybnosti o vhodnosti použitých parametrov WACC. Okrem toho RÚ neposkytol dostatočné informácie o tom, ako sa dostal k hodnote prirážky za veľkosť vo výške percentuálneho bodu. Vzhľadom na uvedené skutočnosti, a keďže RÚ nepredložil žiadne oprávnené odôvodnenie, sa Komisia sa v tomto štádiu domnieva, že prirážka by sa nemala zahrnúť do výpočtu WACC, pretože by to viedlo k nadhodnoteniu nákladov na vlastný kapitál, čo pravdepodobne bude mať významný vplyv na konečnú hodnotu WACC a tým pádom na MTR. Komisia teda na záver konštatuje, že má vážne pochybnosti o tom, či hodnota WACC, ktorú navrhuje RÚ a ktorá je predmetom neodôvodnenej prirážky za veľkosť, podporuje efektívne investície a inovácie a zároveň zabezpečuje, že hospodárska súťaž na trhu sa zachová a že môže byť pre spotrebiteľov maximálne prínosná z hľadiska výberu, ceny a kvality. Záver V súčasnom štádiu postupu a na základe dostupných informácií má Komisia vážne pochybnosti o tom, či notifikácia RÚ obsahuje primerané odôvodnenie toho, či navrhovaný prístup pri stanovovaní cien za služby ukončenia volania pri SWAN Mobile spĺňa politické ciele a regulačné zásady zakotvené v článku 8 a článku 16 ods. 4 rámcovej smernice, a či ho možno považovať za v súlade s článkom 8 ods. 4 a 13 ods. 2 prístupovej smernice. Komisia je ďalej toho názoru, že v tomto štádiu nie je návrh opatrenia v súlade so zásadou nediskriminácie, ako sa uvádza v článku 8 ods. 5 písm. b) rámcovej smernice, a že toto opatrenie by na vnútornom trhu vytváralo prekážky. Komisia má rovnako vážne pochybnosti, či navrhovaný výpočet WACC spĺňa politické ciele vytýčené v článku 8 ods. 2 písm. a) a článku 8 ods. 5 písm. d) rámcovej smernice, a teda či je v súlade s článkom 13 ods. 1 a 2 prístupovej smernice. 11
Komisia má preto vážne pochybnosti o zlučiteľnosti návrhu RÚ s právnymi predpismi EÚ, ako sa uvádza v článku 7a ods. 1 rámcovej smernice. Uvedené posúdenie odzrkadľuje predbežné stanovisko Komisie k tomuto konkrétnemu oznámeniu a nie je ním dotknuté žiadne stanovisko, ktoré môže Komisia zaujať vo vzťahu k ostatným notifikovaným návrhom opatrení. Komisia poukazuje na to, že v súlade s článkom 7a rámcovej smernice sa navrhované opatrenia týkajúce sa nápravných opatrení na trhoch služieb ukončenia volania v jednotlivých mobilných sieťach na Slovensku nesmú prijať v priebehu nasledujúcich troch mesiacov. Podľa odôvodnenia 17 odporúčania 2008/850/ES 16 Komisia uverejní tento dokument na svojej webovej stránke spolu s oznámením vyzývajúcim tretie strany, aby do desiatich pracovných dní predložili svoje pripomienky k tomuto listu vyjadrujúcemu vážne pochybnosti. Komisia nepovažuje informácie uvedené v tomto dokumente za dôverné. Do troch pracovných dní po doručení je možné v súlade s právnymi predpismi Európskej únie a vnútroštátnymi právnymi predpismi týkajúcimi sa obchodného tajomstva informovať Komisiu 17 o tom, že tento dokument obsahuje dôverné informácie, ktoré si želáte pred uverejnením vypustiť. Každú takúto žiadosť by ste mali zdôvodniť. S pozdravom Za Komisiu Mariya Gabriel členka Komisie 16 17 Odporúčanie Komisie 2008/850/ES z 15. októbra 2008 o notifikáciách, lehotách a konzultáciách ustanovených v článku 7 smernice 2002/21/ES, Ú. v. EÚ L 301, 12.11.2008, s. 23. Žiadosť zašlite buď e-mailom na adresu: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu alebo faxom: + 32 2 298 8782. 12